Burocracia y organizaciones burocráticas (II)

JUAN CARLOS BARAJAS |

La inevitable burocracia

Weber constataba ya a principios del siglo XX que la burocracia estaba jugando un papel cada vez más importante en la sociedad moderna. Como hemos señalado antes, el surgimiento de la burocracia había sido consecuencia del proceso de racionalización y, por tanto, tenía un inequívoco sentido de inevitabilidad. Según Weber, las necesidades de administración de las masas la hacen completamente indispensable. No hay alternativa. Y no hay alternativa independientemente del sistema político-económico imperante.

En ese tiempo, en el que el socialismo real apenas había empezado su andadura en la Rusia soviética a partir de la revolución de 1917, surgía la pregunta de si una sociedad socialista conseguiría una sociedad sin burocracia. Weber, que no era malo como profeta, fue bastante claro y directo: “cuando los que están sujetos al control burocrático tratan de escapar a la influencia del aparato burocrático estarán igualmente sometidos al proceso de burocratización”. De hecho Weber creía que en el caso del socialismo veríamos un crecimiento no un descenso de la burocracia. En el sistema capitalista al menos los propietarios no son burócratas, pero en un sistema socialista incluso los líderes de nivel más alto son burócratas. Un rayo de esperanza en su obra lo constituye el hecho de que los profesionales que se sitúan fuera del sistema burocrático puedan controlarlo en algún grado [Ritzer:2001].

Los problemas de la burocracia

Hasta ahora hemos seguido el proceso de estudio de Weber creando un tipo ideal de burocracia, a partir de este punto vamos a identificar alguno de los problemas asociados con la burocracia según los vieron el propio Weber y otros sociólogos que le siguieron.

La jaula de hierro

El primer problema que vamos a analizar tiene que ver con la deshumanización que va asociada al proceso de burocratización. Como señala Nicos P. Mouzelis se aprecia una relación dialéctica en el pensamiento de Weber acerca de la burocracia, por un lado pensaba que es el sistema de organización más eficiente creado por el ser humano y, por otro lado, que constituye una jaula de hierro que constriñe la libertad individual [Mouzelis:1991] .

Esta creciente burocratización del mundo a la que ya hemos aludido y el carácter de inevitabilidad que acabamos de ver, así como la racionalización de la actividad, no sólo en las organizaciones sino en todo el tejido social, hacían ver a Weber – que no era ciego en absoluto – que para el individuo, el efecto de la burocracia es el de limitación de su espontaneidad y de la libertad personal.

Las personas, cada vez más, presentan una mayor incapacidad para comprender las propias actividades individuales en relación con los fines de la organización a la que pertenecen. Y por otro lado, como señala Mancionis, la organización burocrática, orientada a la aplicación sistemática de reglas abstractas e impersonales, no permite que administradores y administrados se relacionen teniendo en cuenta las características particulares y personales de cada uno [Mancionis:2006]. Ambas características dan lugar a un sentimiento de alienación.

Por último, la democracia no supone un medio de control efectivo de la burocracia que permita anular – quizá si reducirlo – este efecto de jaula de hierro. En este caso si que estamos hablando de la burocracia en el sector público. Mientras los políticos son elegidos en un sistema democrático el método de selección de los funcionarios sigue otros procedimientos que buscan la competencia técnica, la independencia respecto al proceso político y la estabilidad administrativa. Por lo tanto unos están sometidos al escrutinio público directo mientras los otros lo son de manera indirecta mediante el control por parte de las instituciones democráticas. De esta manera la posición de los burócratas han llegado a ser menos dependiente de la opinión pública y la burocracia, considerada en su conjunto, ha adquirido una permanencia que es casi imposible de mover. Cualquiera que sea el régimen político, cualquiera que sean los cambios políticos y sociales, la burocracia permanece. Pero esta permanencia y superioridad técnica del aparato burocrático no supone necesariamente la destrucción del sistema democrático y también tiene consecuencias positivas como es la neutralidad política, aunque si puede suponer un peligro para el mismo y esto impone que la sociedad se proteja mediante el control democrático, la acción ciudadana y la prensa libre entre otras medidas de supervisión.

Ritualismo burocrático

Este concepto fue acuñado por el gran sociólogo norteamericano Robert Merton. Se trataba de dar explicación a una paradoja que surge al estudiar la burocracia. Es decir, las mismas razones que hacen que una organización sea eficiente como la división del trabajo, la aplicación sistemática de unas normas y procedimientos preestablecidos, entre otras, pueden hacerla ineficiente.

El ritualismo burocrático surge cuando los burócratas transforman las reglas y procedimientos de gestión interna que, en principio no son más que medios para alcanzar los fines de la organización, en fines en sí mismos.

De esta forma la normativa se convierte en la primera prioridad, descartando el servicio al cliente. Es más importante que se cumplan todos los pasos para realizar un trámite que el trámite mismo.

Esto ocurre porque si se aplica al pie de la letra el reglamento, aunque las normas sean absurdas para el caso que se está llevando, el empleado no va a recibir ninguna sanción ni siquiera un reproche.

Según mi experiencia personal otra razón para el ritualismo burocrático, además de la supervivencia del propio empleo, está relacionada con el monopolio en el conocimiento de la norma por parte del burócrata o de la organización a la que pertenece. Este conocimiento es una manera de mantener su cuota de poder frente a clientes, ciudadanos u otros burócratas. De tal forma que el burócrata sacraliza la norma debido a que cualquier cambio sobre la misma disminuye su poder.

En cualquier caso, el ritualismo burocrático lleva a la oposición a cualquier cambio o novedad que implique otra manera de hacer las cosas, tendencia que es a veces es muy tenaz puedo dar fe de ello. Así como a la falta de transparencia en cuanto a los procedimientos internos y la toma de decisiones, no yendo nunca más allá de los estrictamente establecidos por los mecanismos de control, en el caso de la administración pública, la ley, los tribunales y el parlamento. En el caso de las empresas privadas, el burócrata se opondrá a los mecanismos de control que designe la dirección.

La ley de hierro de las oligarquías de Michels

El sociólogo alemán Robert Michels fue discípulo de Weber. Mientras el maestro se interesó ante todo por el impacto de las organizaciones burocráticas sobre la estructura política de la sociedad en su conjunto, el alumno estudió con profundidad las tendencias antidemocráticas en el interior de las organizaciones.

La famosa ley de hierro de Michels podemos formularla más o menos así: en toda organización burocrática, por muy democrática que sean sus intenciones, sus estatutos, la sociedad que la engloba, termina emergiendo una oligarquía organizativa, una élite que utiliza los recursos disponibles en la organización para autoperpetuarse en el poder. Tan convencido esta Michels de lo inevitable del surgimiento de esta oligarquía que lo expresó en forma de ley, como si de física se tratara.

Para probar su enunciado, Michels estudió la estructura interna del Partido Socialdemócrata alemán, el SPD, la que a su entender era la organización con los intereses más democráticamente puros que estaba a su alcance. Y encontró que el sistema era oligárquico y la democracia interna pura fachada. Generalizando tales observaciones concluyó que toda gran organización tiende a desarrollar una estructura burocrática que impide la posibilidad de democracia interna.

La tendencia a la supervivencia de las organizaciones burocráticas

El instinto de supervivencia no es privativo de los animales. Con las organizaciones pasa lo mismo, se resisten a desaparecer aunque sus objetivos se hayan cumplido y sus funciones ya no sean necesarias. No olvidemos que, al fin y al cabo, las organizaciones están compuestas por personas y éstas no hay ninguna duda de que poseen el instinto de conservación.

Si esto pasa con las organizaciones en general, las burocráticas, tienen una mayor capacidad de supervivencia. Weber dijo “Una vez establecida, la burocracia es una de las estructuras sociales más difíciles de desmantelar”.

Mancionis habla de inercia burocrática y la define como la tendencia de las organizaciones a autoperpetuarse, es decir, la tendencia a convertirse en un fin en si mismas por encima de los objetivos iniciales [Mancionis:2006].

Ante la falta de objetivos, la organización burocrática busca nuevos objetivos para evitar su desaparición. A veces se produce un cambio de nombre acompañando al cambio de funciones, de objetivos o de orientación, son refundaciones que alargan la vida del organismo. La mayoría de los cambios de orientación son graduales, pequeños cambios imperceptibles, sólo detectables si se analizan períodos de tiempo amplios. A veces, si las crisis son rápidas y graves, no hay forma de salvar a la organización.

No estoy seguro de que este “camaleonismo” organizativo sea en sí mismo un problema de la burocracia. Supongo que tendrá carácter patológico si la organización resultante, una vez sean han cambiado sus objetivos, no ha conseguido refundarse correctamente y sigue estando inadaptada a su medio, sin una necesidad real para su subsistencia. En cambio, si de sus cambios, se obtiene una nueva organización pujante con medios y fines acordes a sus objetivos y al medio social en el que se halla, no se aprecia que tenga que representar un problema.

Pero no sólo la búsqueda de nuevos objetivos es vital para la organización, la maximización de los presupuestos es crítica también para la supervivencia de la misma. Niskanen –citado por Olmeda – establece la importancia de las demandas presupuestarias en este sentido, y lo es desde dos puntos de vista [Olmeda:2000].

En primer lugar, un presupuesto estancado será interpretado como una pérdida de importancia de la organización y un riesgo claro de que el presupuesto se reduzca en el siguiente ejercicio, y ya se sabe que no contar con un presupuesto ajustado puede llegar a la desaparición del organismo. La consecuencia patológica aquí puede ser la existencia de organizaciones con presupuestos importantes y sin que su existencia se deba a alguna necesidad social lo que representaría, al menos en términos económicos no vamos a entrar en cuestiones éticas, un problema claro de ineficacia.

En segundo término las organizaciones buscan la expansión presupuestaria como un lubricante que facilita la realización de cambios en el funcionamiento del organismo muy útil como hemos visto para diversificar riesgos buscando nuevos objetivos.

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Estudié Ingeniería Informática en la Universidad Politécnica de Madrid y Ciencia Política y Sociología en la UNED. Me interesa la divulgación de las ciencias sociales, por esa razón escribo artículos en los que intento explicar, de la manera más clara posible, los conceptos y teorías que nos dicen cómo funciona nuestra sociedad y en esta labor no renuncio al humor ni al rigor. Por formación estoy especialmente interesado en todo lo relacionado con la Sociedad de la Información y por decencia con todo lo relacionado con la pobreza, la desigualdad y la estratificación social. Escribo el blog http://sociologiadivertida.blogspot.com.es/

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