El estilo de liderazgo local en España según los condicionantes socio-económicos y normativos

FRANCISCO COLLADO | Las circunstancias institucionales y económicas que envuelven a los líderes locales varían bastante de un municipio urbano a una localidad rural. Es evidente que el tamaño demográfico y geográfico es uno de los primeros aspectos a tener en cuenta en cualquier ayuntamiento a la hora de conocer sus responsabilidades, sus capacidades recaudatorias y la heterogeneidad social de sus habitantes. Al respecto, se han realizado distintas aportaciones desde las Políticas Urbanas, las Políticas Públicas y la Ciencia de la Administración.

En lo referente a los estilos de liderazgo de los alcaldes y otros miembros de la élite local existen distintas clasificaciones, principalmente las realizadas por los autores norteamericanos (Douglas Yates, Flanagan, 2004) y los europeos (Brugué; John y Cole). En el contexto estadounidense, hace ya bastantes años, Douglas Yates afirmaba que las grandes urbes -en el contexto de postguerra- son difíciles de gobernar debido al grado de fragmentación del sistema de políticas locales. A la par, que en la mayoría de las ocasiones, los alcaldes estaban constreñidos por grupos y fuerzas sociales. A partir de esta tesis, Douglas establecía una división de los líderes locales según el poder de su base social y el activismo desempeñado (Tabla II). Estas fuerzas establecían una lógica determinista en las posibilidades que tenían los alcaldes que en muchas ocasiones llevaban a un pesimismo empírico.

Tabla

Sin embargo, la aportación de Yates fue respondida por un análisis más contextualizado de Barbara Ferman. Al respecto, la autora sostenía que la imagen de la “ciudad ingobernable” de los cincuenta y los sesenta había sido una realidad debido a los problemas económicos derivados del final de la II Guerra Mundial. En las nuevas décadas habían aparecido alcaldes en grandes urbes como Chicago y Nueva York que habían ejercido un liderazgo exitoso. Por lo que, realmente la clave estaría en contextualizar la situación particular de cada uno de los alcaldes, analizar la estructura socio-económica de la ciudad y las opciones políticas, especialmente en la selección de temas de la agenda política. Por lo que, el líder local en Estados Unidos fue observado desde una óptica presidencialista a partir de la década de los noventa.

Entre los autores europeos, la tipología de estilos de liderazgo local más aceptada es la establecida por John y Cole.  Estos autores distinguen entre los ediles que se anticipan a las necesidades de la comunidad (directives) y otros que se dedican a atender las demandas de los ciudadanos para ofrecer una respuesta posteriormente  (responsive).  Así, dividen los alcaldes en cuatro tipos, según el ejercicio que realizan de su poder en la ciudad:

  1. Visionarios: son aquellos con una actitud proactiva, predispuestos al cambio y con un liderazgo que se proyecta en el largo plazo y que tiene capacidad para crear un grupo de seguidores y recabar apoyos fuertes, establecer políticas innovadoras y una coordinación efectiva de dicha coalición y políticas.
  2. Facilitadores: son los que disponen de una agenda abierta, comparten su cuota de poder y aprovechan lo mejor de sus seguidores. Sin embargo, este tipo de líderes tienen grandes dificultades para proyectar su liderazgo y sus políticas municipales en el largo plazo, ya que sus políticas dependen en gran medida de las demandas de otros actores (empresas, asociaciones, etc.) que pueden eclipsar su poder.
  3. Jefes de la ciudad: son aquellos con una fuerte cuota de poder y con una escasa capacidad de anticipación, pero que tienen una fuerte determinación. Suelen usar la agenda local unilateral en la que apenas tienen cabida las demandas de terceros y coordinan sus políticas a través de su posición mayoritaria en el ayuntamiento. De esta forma, su poder se proyecta en el largo plazo y tienen una gran capacidad para el cambio.
  4. Protectores: son líderes que no gozan de una red de seguidores o de apoyos fuertes, por lo que, encuentran grandes dificultades para producir el cambio. Por eso, su labor se dirige a mantener el status quo, coordinar la acción municipal desde su despacho y presentan grandes limitaciones a compartir su poder con otros actores.

Como se observa, esta tipología de líderes políticos locales guarda relación con la establecida por Yates, al establecer una clasificación que tiene en cuenta el grado de actividad y el poder de sus seguidores y redes. Si bien, algo que resulta fundamental para entender al alcalde español en la época de la actual democracia es su consideración como un “presidente” en el gobierno local.

Esta idea del “alcalde” como un “presidente” en la arena local, pese a las distancias culturales e históricas con Estados Unidos, no se aleja mucho de la conceptualización que se mantiene de este cargo representativo en España. Esto mantiene una relación con la tipología de sistema de gobierno local existente en España. Según una división habitual, los países del norte de Europa se caracterizan por una fuerte descentralización de las tareas, una alta discreción y un escaso acceso a los políticos del nivel central; mientras que, los países del sur de Europa e influidos por el modelo napoleónico, se caracterizan por escasas competencias, bajo grado de discreción y un alto grado de acceso de los políticos locales al gobierno regional y nacional. En otras palabras, los alcaldes en España pueden ejercer un alto grado de influencia los niveles autonómico y central, especialmente en situaciones la como solicitud de colaboración de una instancia nacional en políticas intergubernamentales que repercuten en beneficio del municipio, la selección de candidatos de su circunscripción para el gobierno central, desarrollo de carreras multinivel, capacidad de chantaje y presión ante la aprobación de determinadas leyes o normas perjuiciosas para su municipio, capacidad de asociación con otros municipios y gobierno subnacionales para ejercer presión política y “lobbying”, etc.

Siguiendo en esta visión del sistema local actual en España, también hay que señalar que está influido por el sistema alemán y los factores históricos que han operado en la conocida como cuestión de las autonomías durante la Transición. Esto ha llevado a que el sistema local español sea bastante complejo en tanto que mantiene relaciones con niveles local, provincial, autonómico, nacional y europeo. De forma que, el sistema local español se asemeja bastante por sus características al alemán e italiano, a excepción de la continuidad de las diputaciones provinciales.

Así, algunos autores hablan del “presidentialism” del liderazgo local en España como un sistema donde una parte esencial de la capacidad ejecutiva local está concentrada en la figura del alcalde, y no tanto en el plenario del consistorio, según Magre y Bertrana. Esta tendencia hacia la “presidencialización” del líder municipal se inició con la aprobación de la Ley de Bases de Régimen Local en 1985 y muy especialmente, con los subsiguientes desarrollos legislativos (leyes autonómicas sobre los gobiernos locales, estatutos de las comunidades autónomas, etc.) que han venido a consolidar la autonomía de los municipios frente a los otros niveles de gobierno[1]. Posteriormente, diversos factores de la práctica política han contribuido a mantener esta tendencia: la larga continuidad del representante en el cargo, la dedicación parcial o exclusiva a tareas de gestión administrativa y política, la autonomía de los comités locales de los partidos frente a los comités centrales, el dominio de la estructura local del partido del alcalde en su municipio, etc. En los últimos años, algunas leyes han venido a contrarrestar esta tendencia hacia la “presidencialización” del alcalde, con la introducción de elementos de “accountability” como el voto de confianza y la modificación de la moción de censura que busca tener un carácter constructivo.

El gobierno local de los ayuntamientos españoles durante la democracia tiene cuatro órganos principales, según la normativa y la Ley de Bases de Régimen Local de 1985, que son:

  • El alcalde-presidente, que es elegido por los concejales del pleno o por los ciudadanos y que ostenta la potestad ejecutiva.
  • El pleno que está formado por los concejales elegidos directamente por los vecinos del municipio y que tienen la potestad para componer/elegir al alcalde, regula el orden del día de sus sesiones y tiene encomendadas las funciones de control del alcalde. En cuanto al tamaño del pleno, la normativa establece un baremo de número de concejales que debe tener cada municipio con acuerdo al número de habitantes.
  • Los tenientes de alcalde, que sustituyen al alcalde en caso de ausencia, enfermedad, etc.
  • La comisión especial de cuentas que tiene como principal función controlar las cuentas y presupuestos, así como presentar los informes y estudios de cuentas que deben ser aprobados en el pleno del ayuntamiento.

En el caso que atañe a esta tesis doctoral en concreto, por centrarse en los ayuntamientos que son capitales de provincia y ser considerados “grandes ciudades” o municipios de “gran población” por la normativa, es preciso tener en cuenta la existencia de otros órganos adicionales que existen en estas localidades, y de los cuales deben dotarse de manera obligatoria:

  • La Junta de Gobierno, es un órgano colegiado que está formado por aquellas personas que han sido nombradas por el alcalde como parte de su equipo de gobierno y tiene funciones ejecutivas y administrativas (aprobación de proyectos de presupuesto, concesiones de licencias, planeamientos urbanístico, etc.).
  • Los distritos que son divisiones territoriales dentro del municipio, aprobadas y reguladas por el pleno y presididas por un concejal, con el objetivo de desconcentrar algunas competencias del consistorio y desarrollar la participación ciudadana.
  • La asesoría jurídica que tendrá un carácter de asistencia técnica al alcalde y está constituida por personas con formación jurídica y
  • El consejo social que está formado por representantes de las organizaciones económicas, sociales y profesionales del municipio y tiene como función emitir informes, estudios y propuestas.
  • La comisión especial de sugerencias y reclamaciones que debe crear el pleno y que canaliza distintas propuestas, críticas y propuestas realizadas por los vecinos, siendo de esta forma, un mecanismo de control.

Esta organización de la estructura del ayuntamiento ha aumentado la intensidad de la presidencialización y la profesionalización de los políticos en las denominadas ciudades “de gran población”. La Ley 57/2003 confiere un especial poder al primer edil de las ciudades grandes a la hora de configurar su equipo de gobierno: puede eliminar libremente a los concejales de su equipo de gobierno y hasta un tercio del mismo puede estar formado por miembros no electos ajenos al pleno de la corporación y nombrados directamente por el alcalde. Por otro lado, también se ha transformado la relación entre políticos y administradores en este tipo de municipios, donde tanto el alcalde como el equipo de gobierno pueden delegar sus funciones en otros cargos como coordinadores generales, directores generales y otras figuras similares.

La escuela gerencialista catalana sostiene que a principios de la década de los noventa, se producen una serie de cambios como un incremento de los servicios sociales en respuesta a las crecientes demandas, la consolidación de concejales profesionales con vocación por la gestión y la gestión de proyectos en el medio y largo plazo en una sociedad cada vez más fragmentada en distintos grupos, según Brugué. Esto permite distinguir tres tipos de concejales: a) asistenciales: centrados en la lógica de servicio a la comunidad y opuestos tanto a las disputas partidistas que no aportan resultados efectivos a los ciudadanos como a los sofisticados planteamientos de los tecnócratas; b) ejecutivos: aquéllos con un bagaje profesional y unas cualidades técnicas que emplean para resolver disfunciones administrativas y desenvolverse adecuadamente en la gestión del ayuntamiento, aunque lo hacen por profesionalidad más que por el deber cívico; c) y políticos: estos últimos están más vinculados al partido político y menos a las rutinas administrativas y consideran que su trabajo debe estar encaminado a la promoción, dirección y control de una política pública. De esta forma, desde la década de los ochenta y hasta los noventa, se produjo un proceso de aumento de los concejales políticos, una caída de los asistentes y la práctica desaparición de los asistentes. Se trata por tanto, de una evolución desde la preocupación por el gobierno a la preocupación por la gobernanza. Este aumento gradual y reciente de la focalización de los políticos locales hacia la gobernanza, no es algo único de España sino que se reproduce en otros países europeos como han confirmado algunos estudios en Europa, como el clásico de John y Cole.

En estos planteamientos desde la óptica de las Ciencias de la Administración y las Políticas Públicas, el modelo institucionalista de Easton permite observar al alcalde como un “gate-keeper” o “guardián de la puerta” en tanto que es la persona responsable de seleccionar los problemas que se convertirán en “issues” de la agenda pública y cuáles de dichos temas serán resueltos. La comunidad local y los seguidores a los que sirve el líder local son las fuentes desde las que se transmiten dichas demandas hasta la institución y en el seno de la misma, el alcalde actuaría como un importante decisor y ejecutor en tanto que tiene potestad ejecutiva para acometer con las competencias encomendadas por el ordenamiento jurídico.

Entre algunas de las evidencias empíricas y teóricas que se han postulado desde los estudios locales en España en las últimas décadas y el contexto en el que se desenvuelve se deben tener en cuenta los siguientes aspectos:

  • La visión nacionalista y gerencialista del gobierno municipal ha contribuido a la negación de su interés como objeto de estudio por parte de la Ciencia Política, produciendo un abandono y una serie de lagunas teóricas, epistemológicas y empíricas que han determinado la investigación en este ámbito. La única salida obvia de este prejuicio ha sido la ignorancia de los alcaldes en tanto líderes políticos, más aún cuando la misma escuela gerencialista ha afirmado el abandono de una posición manageralista y la transición hasta posiciones más politizadas de los municipios españoles desde finales del siglo XX (Brugué y Gomà, 1998: 23). Este fenómeno es definido como la “repolitización” de la relación entre políticos y ciudadanos en el gobierno local.
  • El fenómeno de la globalización y la reducción del peso de los Estados en aras de organizaciones supranacionales[2] ha llevado a que el “localismo” se revigorice, ya que muchos consistorios -tanto españoles como europeos y anglosajones- han tenido que reconstruir sus relaciones y replantearse los aspectos más básicos de sus capacidades para gobernar ante esta nueva coyuntura. Esto es lo que algunos autores, como Antonio Natera, han venido a denominar como “nuevo localismo” frente a la “estatalización” de lo local que había defendido la escuela gerencialista catalana.
  • La aparición de lobbys que defienden el interés de los entes locales. En España, queda claramente definido con el surgimiento de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) y la Federación Andaluza de Municipios y Provincias (FAMP). Aunque son entidades donde también están presentes los intereses partidistas, no se debe olvidar que tienen capacidad para hacer presión en defensa de los intereses de los ayuntamientos frente a otras instancias de gobierno así como de coordinarse en redes de trabajo y apoyo mutuo.
  • En un reciente trabajo de Bouza se ha apostado por la importancia de las agendas locales y desde la escuela gerencialista se ha recordado la necesidad de completar los análisis de agendas locales con el papel desempeñado por el gobierno local. Por lo que, la posibilidad de ejecutar encuestas con muestras más reducidas y representativas de un municipio, así como otros métodos cualitativos permitirían desglosar aspectos como los problemas, los temas y las cuestiones que más interesan a los ciudadanos en cada municipio. Por lo que, se abre un nuevo espacio de investigación para los trabajos sobre gobierno local y su puesta en relación con las visiones sistémicas de la política.
  • Un problema estructural y continuo de los ayuntamientos consiste en la falta de sistematización de las haciendas locales y la escasez de recursos financieros. Esto ha llevado a que multitud de ayuntamientos hayan tenido que endeudarse para poder mantener los servicios públicos y la implementación de determinadas actuaciones. Si bien, muchas veces los alcaldes han entrado en una dinámica consistente en la construcción de grandes infraestructuras (polideportivos, casas de la cultura, edifcios de uso común, etc.) para obtener un buen clima de opinión entre los electores, sin estimar si dichos equipamientos eran realmente necesarios. Lo cual ha empeorado las capacidades económicas de los consistorios a partir de la crisis del año 2008.

En resumidas cuentas, el gobierno local de los alcaldes españoles puede dibujarse a partir de las distintas aportaciones que se han mencionado. El líder local español se caracteriza por el abandono de una posición gerencialista y su evolución hacia una postura más política, en un entorno donde la importancia de lo local ha sido recuperada como respuesta a los fenómenos de la globalización. A la par, los tres factores institucionales y que limitan la actuación de los alcaldes residen en la incapacidad financiera, la complejidad del sistema de gobierno multinivel y la capacidad de los partidos más fuertes en el ámbito local para regular la tensión entre la élite elegida (concejales) y los líderes/burócratas de organización del partido.

Conclusiones

En cierta medida, el papel de los alcaldes españoles puede ser definido como el “presidente de la ciudad”, parafraseando a los estudios de los años noventa en Estados Unidos debido a la consolidación de un liderazgo local fuerte. Sin embargo, es un presidente muchas veces limitado por una serie de factores que dificultan la ejecución de sus programas de gobierno. Por ello, la agenda local representa uno de los aspectos que no deben faltar en cualquier investigación que se precie de los líderes locales, para observar con nitidez cuáles son los problemas políticos que deciden resolver y cuáles no, con acuerdo a su estilo de liderazgo y las necesidades del municipio.

Bibliografía:

  • Alba, Carlos (1997). “Gobierno local y Ciencia Política: Una aproximación”, en Carlos Alba y Francisco J. Vanaclocha (eds), El sistema político local: un nuevo escenario de gobierno. Madrid: BOE.
  • Bouza, Fermín (2012). “Las agendas en el nivel local”, Más poder local, 13: 45.
  • Brugué, Quim (2002). “Nuevos Ayuntamientos, concejales diferentes: del gobierno de las instituciones al gobierno de las redes”, Revista Española de Ciencia Política, 7: 9-37.
  • Goldsmith, Michael y Newton, Kenneth (1997). “Los sistemas de gobierno local en el mundo contemporáneo”, en Carlos Alba y Francisco J. Vanaclocha (eds), El sistema político local: un nuevo escenario de gobierno. Madrid: BOE.
  • Mabileau, Albert (1972). Les facteurs locaux de la vie politique nationale. París: Pedone.
  • Magre, Jaume y Bertrana, Xavier (2005). “Municipal Presidentialism and Democratic Consolidation in Spain”, en Rikke Berg y Nirmala Rao (eds.), Transforming Local Political Leadership. Hampshire: Palgrave.
  • Márquez, Guillermo Manuel (2010). “Gobernabilidad local en España”, Política y sociedad, 47 (3): 37-66.
  • Natera, Antonio (1999). Percepciones y estilos de liderazgo local en la España democrática. Madrid: Universidad Complutense de Madrid.
  • Zafra, Manuel (2005). “Reflexiones sobre el gobierno local”, Anuario del Gobierno Local, 1: 97-116.

[1] Esta tendencia se ha convertido en una continuidad histórica durante la democracia debido a la posición jerárquica y limitadora que los Gobernadores Civiles (Gobierno Central) habían ejercido sobre los ayuntamientos durante la dictadura franquista.

[2] La aparición de instituciones como el Comité de las Regiones en el seno de la Unión Europea tiene un importante carácter político y simbólico en tanto que es un intento de los entes sub-territoriales por tener un peso político en una Europa cada vez más globalizada, menos preocupada por la pequeña escala.

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Francisco Collado Campaña

Francisco Collado Campaña (Málaga, 1984) es Becario FPU en el Área de Ciencia Política y de la Administración de la Universidad Pablo de Olavide. Actualmente, desarrolla su tesis sobre el liderazgo de los alcaldes de las capitales de provincia andaluzas (1979-2011) bajo la dirección de Francisco Entrena Durán (UGR) y José Francisco Jiménez Díaz (UPO). Máster en Política y Democracia (UNED), Licenciado en Ciencias Políticas (UPO) y Licenciado en Periodismo (UMA). Ha participado en diversos grupos de investigación nacionales en Ciencias Políticas y Sociología, publicando distintos artículos en revistas académicas y ponencias en los congresos de AECPA, ALICE, APCP, Centro de Estudios Andaluces y ACMS. Asimismo, ha trabajado como periodista en distintos medios de comunicación y en gabinetes de prensa. http://www.upo.es/dpub/contenido?pag=%2Fportal%2Fupo%2Fprofesores%2Ffcolcam

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