La prohibición de incentivar la participación electoral en España

JORGE ALEXANDRE GONZÁLEZ y ANDRÉS HERZOG SÁNCHEZ | La participación ciudadana en la vida política a través del sufragio constituye la esencia de la democracia.  Es ese “derecho a decidir” que algunos insisten en reclamar como si no existiera, cuando la realidad nos enseña que lo disfrutamos en nuestro país con plenas garantías desde el advenimiento de la democracia y que, últimamente, venimos ejercitando más que nunca por cierto.

La “repetición” electoral a la que nos enfrentamos, ante la incapacidad de los partidos de formar Gobierno, puede provocar, dicen los politólogos, una sustancial disminución de la participación electoral,  alterando de esta manera el resultado de forma decisiva.

Tal escenario vuelve a traer a la palestra la cuestión sobre si debería constituir o no una obligación del Estado el fomentar la participación electoral por ser uno de los valores que merecen especial protección y fomento por parte de los poderes públicos o si, por el contrario, podría utilizarse de forma perversa para interferir en el proceso electoral a favor del partido gobernante.

Hasta la reforma de nuestra Ley Electoral en 1994, el texto del artículo 50.1 de la misma señalaba que “los poderes públicos […] pueden realizar durante el período electoral una campaña de carácter institucional destinada a informar e incentivar la participación en las elecciones, sin influir en la orientación del voto de los electores”. En 1994, durante la tramitación de un Proyecto del ley del Gobierno socialista presidido por Felipe González para adaptar la normativa europea a nuestro régimen electoral se introdujo una enmienda que no figuraba en la redacción original del proyecto (ciertamente, no tenía conexión alguna con la normativa europea que se pretendía introducir), que modificó la redacción del citado artículo 50.1 LOREG, eliminando del texto la posibilidad de “incentivar la participación en las elecciones” de los ciudadanos.

La eliminación de tal inciso, que contó con el voto favorable de todos los Grupos Parlamentarios (PSOE, PP, PNV, CIU, IU-ICV y CC) no obedecía, según se desprende del diario de sesiones, a ninguna necesidad u obligación internacional contraída. Es más, ni en la motivación de la enmienda ni en el debate en el Pleno, se hace mención alguna al significativo cambio realizado. En todo caso, y a pesar de la interpretación que se ha dado a este cambio legal, dicha modificación de nuestra Ley Electoral no establecía la prohibición de que los poderes públicos puedan incentivar la participación ciudadana.

Tal prohibición se produjo por una interpretación, escasamente motivada, que realizó la Junta Electoral Central (JEC) en el apartado cuarto, letra a), párrafo segundo, de su Instrucción 2/2011, de 24 de marzo de 2011, sobre interpretación del artículo 50 de la LOREG en relación al objeto y los límites de las campañas institucionales y de los actos de inauguración realizados por los poderes públicos en periodo electoral, que establece que “entre el objeto posible de esas campañas institucionales no se encuentra el fomento de la participación de los electores en la votación, por lo que debe entenderse que no está permitida una campaña con esa finalidad”. 

En no pocos países (más de veinte, algunos tan poco sospechosos como Australia o Belgica) votar es una obligación cuyo incumplimiento se puede llegar a sancionar de diversas maneras. Pero resulta que en nuestro país el sufragio no solo no es obligatorio (decisión respetable en todo caso), sino que incluso está vedada su promoción pública, como si se tratara de un vicio o defecto vergonzante.

Prueba del carácter, cuanto menos, peculiar de dicha interpretación fue la campaña institucional del Parlamento Europeo de 2014, en la que en España se tuvieron que modificar -en aplicación del criterio establecido por la Junta Electoral Central- algunos elementos  que animaban a la participación electoral de todos los europeos. Así, el cartel original de la campaña, diseñado por el propio Parlamento Europeo, tuvo que cambiarse en nuestro país para eliminar la imagen de una urna y la palabra “vota”. Otros materiales como vídeos o pegatinas, también fueron censurados para eliminar de ellos todo rastro de incitación a la participación ciudadana por parte de las instituciones. En las imágenes de la jornada electoral, los ciudadanos que introducían el voto en la urna desaparecieron; borrados sin contemplaciones. La JEC se basó en su propia doctrina para obligar a estos cambios en la campaña institucional del Parlamento Europeo que, significativamente, no sucedieron en ningún otro país de la UE. Con este mismo criterio se han organizado las campañas electorales nacionales desde el año 2011.

En efecto, para ordenar que se expurgue en este sentido la publicidad, la JEC, en la citada Instrucción 2/2011, lleva a cabo una interpretación cuanto menos sui generis del artículo 50.1 de la LOREG que, simplemente reza: “Los poderes públicos que en virtud de su competencia legal hayan convocado un proceso electoral pueden realizar durante el período electoral una campaña de carácter institucional destinada a informar a los ciudadanos sobre la fecha de la votación, el procedimiento para votar y los requisitos y trámite del voto por correo, sin influir, en ningún caso, en la orientación del voto de los electores.” Tenor literal del que difícilmente se puede deducir una prohibición de incentivar el voto desde una posición neutral.

Y es que, según la discutible interpretación de la JEC, animar a los ciudadanos a votar no constituye una forma de garantizar el derecho constitucional a la participación política, sino que podría interferir en un pretendido “derecho a la abstención”. Al parecer, fomentar la participación ciudadana en las convocatorias electorales atenta contra la neutralidad de las instituciones, que no deben tomar partido entre dos derechos a juicio de la JEC equiparables, el derecho al voto y el derecho a abstenerse. Sin embargo, cabe recordar que el artículo 23 de la Constitución Española consagra como fundamental el derecho al sufragio activo y pasivo, sin que exista en nuestra Carta Magna tal cosa como el derecho a abstenerse. La abstención es, por supuesto, una opción, pero no es en ningún caso un “Derecho” que el Estado deba proteger.

Por suerte, esta interpretación no se encuentra exenta de discusión, y es que en el propio seno de la JEC se encuentran opiniones de diferentes miembros que señalan, a nuestro juicio muy acertadamente, que “la interpretación del artículo 50.1 de la LOREG no conduce a la conclusión de que el mismo prohíba que los poderes públicos fomenten la participación ciudadana en las elecciones, ya que del tenor literal del precepto no resulta tal prohibición. El precepto se limita a prohibir que las campañas influyan en la orientación del voto de los electores” (Voto Particular en el Acuerdo de la JEC de 31 de octubre de 2012). Parece lógico pensar que si el legislador hubiese querido prohibir dicho extremo lo hubiese podido hacer en las múltiples (aunque por desgracia no sustanciales) modificaciones legislativas que de la ley electoral ha realizado a lo largo de los años.

Esta interpretación, más bien propia de una democracia acomplejada y desconfiada, se revela especialmente anómala e inadecuada en unos momentos en que los altos índices ciudadanos de desapego hacia la política nos indican la conveniencia de tomar medidas que desarrollen el artículo 9.2 de la Constitución Española que protege el derecho ciudadano a la participación política: “Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social”. Y es que, se trata, en definitiva, de promover el Derecho a la participación ciudadana y desterrar todo vestigio de un posible derecho a la abstención que no tiene justificación ni existe en ningún ordenamiento jurídico moderno, más cuando en las Elecciones Generales que se avecinan, parece que la abstención va a ser uno de los protagonistas destacados y no, desgraciadamente, para bien.


Nota: el presente artículo es una adaptación de una PNL presentada por el Grupo Parlamentario de UPYD en la X Legislatura de la que los autores fuimos redactores y que defendía acabar con la prohibición de incentivar la participación electoral.

*Artículo escrito por Jorge Alexandre González, editor de Debate21, en colaboración con Andrés Herzog Sánchez.

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Jorge Alexandre González (Madrid, 1985), es Doctor cum laude en Derecho por la UCM, así como Máster en Derecho Parlamentario, Elecciones y Estudios Legislativos y Máster en Derecho Público. Experto en Compliance por la UC3M y la UPF, ha centrado su carrera en los ámbitos del Derecho penal y constitucional. Abogado de profesión, ha sido colaborador honorífico del Departamento de Derecho Penal de la Facultad de Derecho de la UCM y fue Secretario General de Grupo en el Congreso durante la X Legislatura.

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