Federalismo: concretando el concepto

PELAYO COBOS | Se denomina federalismo al modo de organización política que integra distintas entidades políticas dentro de un sistema global, de manera tal que permita que cada una mantenga su propia integridad política fundamental. Los sistemas federales hacen esto al exigir que una serie de políticas determinadas se definan e implementen mediante alguna forma institucionalizada de negociación, permitiendo que todos los actores puedan compartir la toma de decisiones y su posterior ejecución. Los principios políticos que guían los sistemas federales enfatizan la coordinación negociada entre varios centros de poder; haciendo virtud de la existencia de la pluralidad política como medio para la defensa de las libertades individuales y colectivas.

Evolución territorial del sistema político español de 1978

La Constitución Española estableció la posibilidad de que territorios limítrofes “en virtud de sus características históricas, culturales y económicas comunes” pudiesen, con arreglo a una serie de disposiciones legales y procedimentales, acceder al autogobierno en forma de Comunidades Autónomas. Se respondía así a la intensa demanda política -no exclusiva- de una serie de territorios periféricos que ya habían conocido temporalmente estructuras sub-estatales propias  -mucho menos desarrolladas- a medida que avanzaba la democratización de la vida política en España (como la Mancomunidad y el Estatuto de Autonomía de Cataluña de 1914 y 1932 respectivamente).

El proceso posterior es bien conocido, con una primera fase de autonomismo focalizado y una segunda de descentralización en todo el territorio, el célebre “café para todos”. En las siguientes décadas, las Comunidades Autónomas fueron asumiendo una serie de servicios y creando sus correspondientes estructuras ejecutivas, sin que en todos los casos fueran recibiendo la recíproca potestad legislativa y fiscal.

Coincide este periodo con la etapa de despegue del tardío Estado de Bienestar español y la ciudadanía pronto identifica la mejora de los servicios con la proximidad de sus entes gestores. Surgen entonces los liderazgos locales y territoriales, que ejercen su influencia política a partir de su propia capacidad de éxito en elecciones parciales y diferenciadas y que, por tanto, comienzan a intervenir en la política general sobre la base de intereses singulares. Dentro de esta categoría, destacan los que forman parte de partidos no estatales con representación en el Congreso que pueden decantar mayorías parlamentarias, pero no sólo ellos.

Mientras se acentúa esta tendencia, más como resultado de la dinámica partidista que de un verdadero proyecto de país, las Comunidades Autónomas conviven con la propia eclosión de los ayuntamientos democráticos, cada vez más activos (especialmente los de mayor tamaño, que ejercen también su particular papel “supramunicipal”), diputaciones forales y provinciales y cabildos,… y con el propio proceso de integración europea. Se mantiene además una provisionalidad, perennemente revisable, del criterio de financiación autonómica, impidiendo la consolidación de una cultura de gestión de recursos frente a las variables condiciones externas de acceso a los ingresos.

Se completa este cuadro con un panorama regional que cuenta con un desigual -aunque es moderado sí resulta significativo- desarrollo económico, la existencia o no de comunidades lingüísticas e identidades nacionales más o menos acentuadas, distintos grados de concentración o dispersión de la población, casos de insularidad… y la concentración en la capital de los beneficios de la globalización y de la concepción radial de un Estado que sigue alentando la bilateralidad entre el Gobierno central y el resto de entes. Todo ello termina por requerir una vía constitucional de representación participativa para que las necesidades y los deberes de las Comunidades Autónomas se canalicen debidamente.

La vía federal

Entre el decadente inmovilismo de una estructura institucional que cuanto menos padece de fatiga de materiales, o las tensiones entre fuerzas centrípetas y de ruptura separatista, y un indefinido equilibrio entre quienes apuestan tanto por una mayor descentralización como por una recentralización del sistema, y una mayoría que apuesta por perfeccionar el actual reparto, una reforma en clave federal posibilitaría un marco de consenso entre las cada vez más fragmentadas y complejas visiones sobre el futuro inmediato del Estado.

Como punto de partida es importante asumir que el grado de autogobierno de las Comunidades Autónomas se encuentra ya entre aquellos propios de los sistemas federales más avanzados, con un techo de competencias que, en análisis comparado, está materialmente en los límites superiores de la capacidad de gestión de los entes sub-estatales. Se trata pues, de racionalizar lo que tenemos y de configurar una respuesta política que evite las actuales disfunciones… que han terminado por erosionar la base de apoyo al actual grado de autogobierno en algunos territorios: responder a las demandas de unos no sólo sin que otros se vean perjudicados, sino para que también resulten beneficiados.

El marco autonómico establecido (Arts. 148-158 CE) resulta relativamente exhaustivo en cuanto a la asignación de competencias -reparto que, reitero, no sería la cuestión principal en la transformación federal del sistema- mientras que en cambio, remite al posterior desarrollo legislativo (de competencia central), la paralela corresponsabilidad fiscal, uno de los verdaderos quebraderos de cabeza actuales, dada nuestra añadida crisis presupuestaria. Garantizar el acceso a la prestación de servicios en condiciones de igualdad -que no uniformidad-, con una verdadera autonomía fiscal que evite la competencia a la baja entre Comunidades Autónomas es un reto que sólo puede afrontarse a partir de un gran acuerdo que sea capaz también de reconocer las identidades territoriales dentro del Estado.

Pero es probable que para fraguar ese acuerdo sea necesario antes establecer un nuevo marco institucional que lo propicie, un pacto previo para cambiar la forma de tomar una serie decisiones… es decir: una reforma constitucional de corte federal. Transformando el actual modelo de coordinación ejecutiva a través de conferencias sectoriales, en las que el ministerio presenta formalmente decisiones ya tomadas a los responsables de su gestión material, que solamente pueden influir informalmente en el proceso previo en la medida en las que sus liderazgos territoriales destacan según unas desiguales capacidades antes descritas y que, de igual modo, en la aplicación real se mezcla de forma poco edificante una especie de qué hay de lo mío y el sálvese el que pueda hasta el sí, ministro. En su lugar, se propone un mecanismo legislativo reglado, de elección democrática singular, en forma de cámara federal, competente en la legislación de asuntos con aplicación territorial: un nuevo Senado.

Para completar el marco federal hacia el territorio, con el pilar financiero y el de coordinación política y legislativa, se precisa contar con el peso del territorio, en los poderes constitucionales y en los organismos reguladores, que también se convertirían en instituciones federales. Entiéndase “Territorio” como la definición de comunidad política sub-estatal integrada por sus ciudadanos y en este caso las CC.AA. No olvidemos que son las CC.AA. quienes gestionan gran parte de las políticas que supervisan estos entes.

Los mencionados órganos constitucionales y otras entidades reguladoras o de servicio público precisan de reforma completa, para profesionalizar su dirección y asegurar su independencia. Sin discutir un indispensable mecanismo de elección y control final de su función por parte los representantes políticos, un proceso técnico de filtrado resulta cada vez más necesario. Incorporar de forma ponderada un canal descentralizado en ese nuevo procedimiento de nombramientos, supondría hacer copartícipes a las partes de la administración del todo. Este otro pilar federal, institucional, tendría también una vertiente política que asegurase los equilibrios regionales y partidistas con alguna fórmula o compromiso parcial, incluso rotativo, de designaciones.

Desde un punto de vista práctico resulta discutible un último apunte pero que personalmente considero especialmente interesante en lo simbólico, el de la desconcentración fuera de la capital de la localización de una serie de órganos estatales no gubernamentales.

Finalmente, una reforma que abra la puerta para dar una respuesta al innegable conflicto nacional. Una Ley de Claridad que respete el principio de legalidad y el principio de democracia, fruto de una negociación política culminado en un amplio pacto. Sancionada en referéndum la reforma federal, esta propuesta establecería las bases para una hipotética consulta independentista en una Comunidad Autónoma. Requeriría al comienzo de un pronunciamiento con mayoría reforzada por el parlamento autonómico en favor de una consulta pactada y su posterior confirmación por el Gobierno central. La cámara federal debería regular el contenido de la pregunta, clara y acordada, y las condiciones exigibles de participación mínima y de mayorías cualificadas de apoyo. En caso de resultado favorable a la independencia, éste daría lugar a la negociación bilateral con el Estado para estudiar los términos de la separación u otra fórmula que apareciera en ese proceso. En función del resultado de la negociación, se efectuaría un último referéndum en toda España.

A nadie se le escapa la ingente tarea política, jurídica y administrativa para llevar a cabo esta reforma, temporalmente se desarrollaría durante al menos dos legislaturas y quizás supondría el hito fundacional de un Estado nuevo, para toda una generación. Afrontar este reto no será posible sin un acuerdo paralelo de amplio espectro sobre el modelo económico y social que nos permita afrontar el futuro sobre bases sólidas.

Estamos ante unas nuevas elecciones en las que decidiremos entre unas alternativas frentistas y otras abiertas al diálogo, verdaderamente transversales. A mí me ha costado varios días escribir este texto, pero varios años llegar a estas conclusiones.

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Pelayo Cobos

Pelayo Cobos (Gijón, 1979), es Licenciado en Ciencias Políticas, Administración Pública y Relaciones Internacionales por la Universidad del País Vasco. MBA por la Universidad de Oviedo y Curso Superior de Estrategia y Gestión del Comercio Exterior por el Instituto Español de Comercio Exterior (ICEX). Ha realizado un curso de Política Internacional Comparada en la Universidad de Oslo (Noruega). Cuenta con más de diez años de experiencia profesional en mercados internacionales, trabajando en el sector financiero, con empresas industriales y como consultor independiente.

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