El fraude de subvenciones institucionalizado: la constitución de grupos parlamentarios en España

JORGE ALEXANDRE GONZÁLEZ | Asistimos estos días, como cada inicio de Legislatura, a la constitución de los principales órganos de Congreso y Senado. Tras la elección de la Mesa de cada cámara, y a tenor de lo dispuesto en los art. 24 y 28 de los Reglamentos de Congreso y Senado respectivamente, los parlamentarios tienen 5 días para registrar sus Grupos Parlamentarios.

La naturaleza del Grupo Parlamentario ha sido muy discutida tanto en la doctrina como en la jurisprudencia. La jurisprudencia más moderna señala que los Grupos Parlamentarios no tienen personalidad jurídica plena, lo cual, dicho sea de paso, se ha resuelto en una serie de resoluciones del Tribunal Supremo (STS, Sala 3ª, Pleno, de 5 de marzo de 2014 y ATS, Sala 3ª, Sección 1ª, de 2 de abril de 2014) que, más que resolver el asunto, han creado un inexplicable vacío legal –señalado así en el voto particular de la propia Sentencia mencionada- de cara a la capacidad de obrar de estos Grupos… y aunque esto es otra historia, tendrá consecuencias directas en el objeto de este artículo como más adelante veremos.

Lo que sí podemos afirmar es que los Grupos Parlamentarios son entes de base asociativa, que permiten el desarrollo pleno de los diputados y senadores en sus respectivas cámaras. Tanto su constitución como las funciones que tienen encomendadas están perfectamente recogidos en los reglamentos de las cámaras.

Centrándonos en los requisitos que establece el Congreso para formar Grupo Parlamentario (dejaremos el Senado para otra ocasión) el Reglamento es bastante claro, así en su art. 23 señala como condiciones alternativas:

  1. Tener 15 Diputados.
  2. Tener 5 Diputados y además el 15% de los votos correspondientes a las circunscripciones en que hubieren presentado candidatura.
  3. Tener 5 Diputados y además el 5% de los votos en el conjunto de la nación.

Existen además dos prohibiciones, que invalidan la formación de Grupo aun a pesar de cumplir los requisitos anteriores:

  1. No pueden constituir Grupo Parlamentario separado diputados que pertenezcan a un mismo partido.
  2. No pueden formar Grupo Parlamentario separado los diputados que, al tiempo de las elecciones, pertenecieran a formaciones políticas que no se hayan enfrentado ante el electorado (esta es la prohibición que hace imposible, por ejemplo, que PSC y PSOE tengan grupos separados, o que Podemos y sus marcas de Galicia, Cataluña y C. Valenciana creen cuatro Grupos diferentes).

Podemos - Confluencias

Si bien el sistema de formación de Grupos Parlamentarios tiene unas sencillas reglas, éstas han venido siendo interpretadas de diversas formas dependiendo de los intereses políticos en juego. Así, por poner un ejemplo reciente, tras las elecciones del 20D, los diputados catalanes de CDC, cumplían la regla de ser más de 5 diputados (lograron 8 asientos) y un 15,08% de los votos en el conjunto de las 4 circunscripciones que se presentaron. A pesar de que en la circunscripción de Barcelona tuvieron un 13,25% de los votos, la Mesa de la cámara concedió Grupo a CDC al interpretar que el 15% debe entenderse como la media de las circunscripciones en las que se presenta el partido, independientemente de que en alguna de ellas se quede por debajo de ese umbral. Para encontrar un ejemplo de una interpretación contraria, no tenemos que irnos demasiado atrás en el tiempo; así en las Elecciones Generales de 2011, la marca de ETA, Amaiur, logró 7 diputados, superando el umbral del 15% en las tres circunscripciones vascas, pero quedándose con un 14,86% del voto en Navarra. En aquella ocasión la Mesa del Congreso señaló que el 15% debía ser obtenido en cada circunscripción por separado, de tal forma que denegó la formación de Grupo Parlamentario.

Independientemente de la valoración personal que podamos hacer, o la coherencia de los partidos políticos a la hora de establecer unas interpretaciones u otras del Reglamento del Congreso según el momento político, lo cierto es que en ambos casos nos encontramos, en mi opinión, ante una mera interpretación de la norma, no contradictoria con su tenor literal y por tanto (y así ha sido avalada por nuestro TC) perfectamente legal y sujeta a la Constitución.

Ahora bien, la realidad expuesta no tiene nada que ver, al menos a mi juicio, con el llamado préstamo de diputados (o senadores en su caso).  En efecto, la práctica, también habitual, de prestarse diputados para llegar al mínimo de 5 diputados o de los porcentajes necesarios para constituir Grupo Parlamentario es igual de habitual, si no más, en nuestro parlamentarismo reciente, y, según yo lo veo, aunque no con facilidad, perfectamente subsumible bajo el delito de fraude de subvenciones recogido en el artículo 308 de nuestro Código Penal.

El llamado préstamo de diputados consiste en sumar diputados que vienen, generalmente, de un mismo partido político -o coalición- presentados en una misma lista electoral y que no llegan al mínimo necesario para constituir Grupo por si solos, junto con dos o tres diputados de otro partido político (y otra lista electoral) de tal forma que puedan alcanzar los umbrales marcados por el Reglamento.

Un ejemplo práctico: los 8 diputados de CDC, tras las elecciones del 26J, aun haciendo media en las cuatro circunscripciones catalanas, han obtenido un 13,92% de los votos. Para alcanzar el 15% de los votos y poder constituir Grupo, tan sólo necesitarían unir a su grupo aquellos diputados de otro partido (y elegidos en Cataluña) que les permitan sumar el 1,08% de votos restante. Pongamos, por ejemplo, dos diputados del PP elegidos en esa Comunidad. Así, el Grupo Parlamentario se constituiría finalmente con 10 diputados y el 15% de los votos en el conjunto de las cuatro circunscripciones catalanas. Ahora bien, una vez constituido el Grupo, los dos diputados “extraños”, lo abandonarían, volviendo a la disciplina del resto de diputados del Partido Popular. Esta práctica es habitual, y aunque llevada a cabo por diversas motivaciones, se ha reproducido entre otros por UPYD y Foro Asturias tras las elecciones de 2011 o entre ERC e IU tras las de 2008; aunque el caso más habitual de la historia reciente de nuestro parlamentarismo (y quizá llamativo) sea el de Coalición Canaria, formando Grupo gracias a los diputados de Unión del Pueblo Navarro (UPN) en los años 1996 y 2000 y de dos diputados de Toledo del PSOE en 2004.

Llegados a este punto, creo que es fácil diferenciar lo que puede ser una interpretación de la Mesa del Congreso respecto de cómo se debe hacer la suma del 15% (cuestión meramente interpretativa), a lo que supone un auténtico fraude de ley que permite –a través de una ficción- constituir Grupos Parlamentarios que no cumplen los requisitos establecidos por el Reglamento del Congreso. Es importante señalar que no es precisamente baladí formar Grupo, y no sólo a afectos de participación en los asuntos parlamentarios, sino también y muy especialmente atendiendo a sus consecuencias económicas. Así, si tomamos los datos de la fallida XI Legislatura, para CDC, por ejemplo, conseguir formar Grupo en el Congreso le supone unos ingresos extra aproximados de medio millón de euros al año.

No es extraño que ante tan jugoso ingreso los partidos políticos, especialmente los mayoritarios -que se encuentran en mejor posición para prestar diputados- estén dispuestos a negociar políticas o la misma formación de Gobierno a cambio de prestar diputados a partidos con menor representación para la formación de sus Grupos. En definitiva, construir una ficción que permite llevar a cabo el fraude, que además no nos sale precisamente barato a los ciudadanos.

Convergencia

Llegados a este punto, me gustaría recordar que el artículo 308 del Código Penal español castiga, precisamente, al que obtenga subvenciones por un valor superior a ciento veinte mil euros falseando las condiciones requeridas para su concesión con pena de prisión de uno a cinco años y multa del tanto al séxtuplo de su importe.

No es objeto de este artículo detenernos en el análisis de la figura penal, pero si es necesario recordar que en los casos más flagrantes, y al menos indiciariamente, se cumplen sobradamente los elementos del tipo; así, salvo una extravagante y novedosa definición de subvención, la consideración del dinero obtenido por los Grupos Parlamentarios no puede ser considerada otra cosa sino como subvención (así además la nombra el propio Régimen Económico del Congreso de los Diputados). Igualmente, la cantidad, 120.000 euros (que deben ser al año), es sobradamente superada por el mero hecho de formar Grupo Parlamentario, que recibe una ayuda mínima de unos 28.000 € mensuales; y finalmente, el falseamiento de las condiciones requeridas para su obtención, que es, sin duda, el elemento más controvertido en este tipo de fraude.

Lo cierto es que resulta habitual en la comisión de este delito que existan documentos que prueben la falsedad de las condiciones para obtener la subvención (generalmente a su vez delitos de falsedad documental que quedan subsumimos en el fraude principal). En nuestro caso el documento sobre el que construir la falsedad es la solicitud de formación de Grupo Parlamentario, que contiene la voluntad de los diputados firmantes (los originales y los “extraños”) de constituir Grupo Parlamentario. Lógicamente este documento en sí, en principio perfectamente legal, no será tan determinante como en los casos típicos de fraude en las subvenciones, sino que el elemento fundamental será la “voluntad” expresada por los diputados de constituirse en Grupo, y si los hechos que les acompañan permiten confirmar dicha voluntad o bien la misma se configura simplemente como una ficción de cara a obtener la subvención. Así, para ello serán determinantes cuestiones como los postulados ideológicos de los partidos políticos en los que militan los miembros del Grupo, analizando entre otras cuestiones si coincide el sentido de las votaciones de los miembros del Grupo a lo largo de las sesiones y, fundamentalmente, si alguno de los diputados abandona el Grupo inmediatamente después de haberse constituido, quedando el Grupo finalmente constituido por los miembros que por sí solos no podrían haberlo constituido por no cumplir los requisitos del Reglamento.

En todo caso, y aunque existen otras vías de verificar si nos encontramos ante una auténtica voluntad de formar un Grupo o simplemente ante una ficción de propósitos espurios, la realidad nos demuestra que son perfectamente identificables los Grupos Parlamentarios constituidos bajo una misma voluntad de trabajar conjuntamente al servicio de los ciudadanos y aquellos que simplemente responden a la voluntad de obtener un beneficio “falseando las condiciones requeridas para su obtención”, tal y como señala el tipo penal.

Es igualmente cierto, como señalaba al inicio, que existen algunas dudas que requerirían un estudio detenido del asunto. Principalmente respecto de los sujetos del tipo delictivo, pues como decía, parece que los Grupos Parlamentarios, como entes, serían los sujetos beneficiados por el fraude, aunque difícilmente podrían ser penalmente responsables, cabiendo preguntarse entonces si tal responsabilidad podría ser individualizada en los diputados integrantes y en los diputados “extraños” del Grupo. Igualmente, quedaría por estudiar desde el ámbito penal la responsabilidad de la propia Mesa del Congreso (de sus miembros) que -en la mayoría de los casos- es consciente de la ficción que da lugar al fraude, y a pesar de ello lo permite, incurriendo, primero, en un eventual delito de prevaricación y, más tarde y como consecuencia del anterior, en una plausible malversación de caudales públicos. También debería analizarse si tal indulgencia de la Mesa haría recaer la responsabilidad exclusivamente sobre ésta, eliminado la de los diputados del Grupo espurio. En definitiva, cuestiones penalmente relevantes, pero que en mi opinión, no obstan para que se pudiesen abrir diligencias a fin de verificar la existencia o no de un delito del artículo 308 CP. Es decir, de iniciar una investigación.

Llegados a este punto, también he de reconocer lo improbable de mi planteamiento. Y no tanto por una cuestión jurídica, que estoy bastante convencido de que, si transcurriera ajena a los avatares políticos, podría prosperar, sino precisamente por la politización de nuestras instituciones. Si algún ciudadano se atreviese a asumir los costes y riesgos de plantear tal acción (presentación de una querella) ¿qué futuro podría esperarle cuando de tales hechos conocería el Tribunal Supremo, a la sazón colonizado por los propios partidos políticos?

Por desgracia, y a pesar de todo, en realidad existe escasa vía jurídica que no sea la penal para denunciar esta utilización de fondos públicos de forma tan arbitraria (delictiva¿?) y sujeta al único interés de los partidos políticos. Esto se debe a que la vía del recurso contencioso-administrativo, según la muy criticable doctrina de nuestro Tribunal Supremo, estaría abocada al fracaso, pues resulta que en no pocas ocasiones las decisiones de la Mesa son considerados “actos políticos” carentes de control en la jurisdicción ordinaria; y eso por no hablar del discutido concepto de “interés legítimo” de nuestro ordenamiento contencioso y la ausencia de una acción popular contenciosa.

Por otro lado, al no existir forma directa de acudir al Tribunal Constitucional por parte de los ciudadanos para estos casos, dependeríamos de que algún diputado, consciente del fraude y con ganas de dar la batalla, plantease tal vía. Vía que, visto cómo se nombran precisamente los miembros del Tribunal Constitucional por los propios grupos mayoritarios de Congreso y Senado, estaría previsiblemente abocada a una resolución tan decepcionante como la del Tribunal Supremo por la vía penal.

En resumen, y como pesimista conclusión, lamento considerar que esta práctica seguirá produciéndose en tanto en cuanto no se haga cumplir escrupulosamente la Ley en nuestro país, cosa que no sucederá mientras las principales instituciones sigan sometidas al control -y descontrol- de los partidos políticos. Como en este caso concreto mi objetivo no es tanto meter a alguien en la cárcel sino evitar que se dilapide el dinero de nuestros impuestos, me conformaría con una profunda revisión de la propia figura de los Grupos Parlamentarios así como de la redacción de los Reglamentos del Congreso y del Senado. Todo ello a fin de evitar estas prácticas fraudulentas en el futuro.

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Jorge Alexandre González (Madrid, 1985), es Doctor cum laude en Derecho por la UCM, así como Máster en Derecho Parlamentario, Elecciones y Estudios Legislativos y Máster en Derecho Público. Experto en Compliance por la UC3M y la UPF, ha centrado su carrera en los ámbitos del Derecho penal y constitucional. Abogado de profesión, ha sido colaborador honorífico del Departamento de Derecho Penal de la Facultad de Derecho de la UCM y fue Secretario General de Grupo en el Congreso durante la X Legislatura.

4 comentarios sobre “El fraude de subvenciones institucionalizado: la constitución de grupos parlamentarios en España

  • el 28 julio, 2016 a las 6:09 pm
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    No estaría la mesa prevaricando al permitir la formación de esos grupos en un fraude de ley?

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  • el 30 julio, 2016 a las 2:52 pm
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    El control que los partidos politicos ejercen sobre las instituciones es justo el precio por un parlamentarismo lacerante y decadente q esta actuando contra el contribuyente. Sus grupos son mafias disfrazadas de orden y ley haciendo la trampa.

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