¿Tiene Cataluña derecho a la autodeterminación?

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Es curioso que en la rueda de prensa posterior a su reunión con Pedro Sánchez, el President de la Generalitat, Joaquim Torra, citase el dictamen de la Corte Suprema canadiense sobre Quebec para apoyar su reivindicación del derecho de autodeterminación de Cataluña, porque precisamente ese dictamen niega que el Quebec lo tenga.

El Ministro de Asuntos Institucionales del gobierno de Jean Chretien, Stephan Dion, preguntó al tribunal, ante la posibilidad de un tercer referéndum en dicha provincia, si la misma era sujeto del derecho de autodeterminación, y si existía un derecho a la secesión. En 1998, el tribunal negó ambas posibilidades.

En efecto, tanto los documentos internacionales como la doctrina internacionalista mayoritaria sitúan tal derecho en el contexto de la descolonización, uno de los objetivos que Naciones Unidas se fija en su Carta Fundacional de 1945 (artículo 1.2). Así, las resoluciones 1514 y 1541 de diciembre de 1960, los Pactos de Derechos Civiles y Políticos de 1966, la Resolución 2625 de 1970, el Acta de Helsinky de 1975 y la Declaración de Viena de 1993, entre otros. Generalmente, han reconocido el derecho a la libre determinación de los pueblos para amparar legalmente la descolonización y su desarrollo democrático, pero siempre respetando los principios de la Carta y la integridad territorial de los Estados. Es una constante en dichos documentos lo que recuerda la RES 2625 (1970), reproduciendo el art. 2.7 de la Carta: “Ninguna de las disposiciones de los párrafos precedentes se entenderá en el sentido de que autoriza o fomenta cualquier acción encaminada a quebrantar o menospreciar, total o parcialmente, la integridad territorial de Estados soberanos e independientes que se conduzcan de conformidad con el principio de la igualdad de derechos y de la libre determinación de los pueblos antes descritos y estén, por tanto dotados de un gobierno que represente a la totalidad del pueblo perteneciente al territorio, sin distinción por motivo de raza, credo o color”.

Establecida su soberanía e igualdad, que los Estados respeten y promuevan la libre determinación de los pueblos, entendidos como conjunto de ciudadanos, implica el respeto a los procesos democráticos y a que puedan elegir libremente a sus representantes. Que España haya celebrado en 1977 el Pacto de Derechos Civiles y Políticos supone que se compromete a respetar la libre determinación de los pueblos que la tienen reconocida, y a garantizar la de su propio pueblo, el español, que es el único así considerado en el artículo 1.2 de la Constitución.

Desde luego, las normas del Derecho Internacional no condicionan la organización interna de un Estado democrático. Pero sí reconocen a las colonias -o “territorios no autónomos”, Capítulo XI de la Carta- como sujetos de derecho internacional, a diferencia de los territorios que, con más o menos autonomía, forman parte de un Estado. Por eso gozan del derecho de autodeterminación (excepto Gibraltar, sobre el que España tiene un derecho primario a la reintegración territorial al transmitirlo a Gran Bretaña en 1713). De foma análoga, aplica el mismo principio para los territorios dominados por una potencia exterior fuera del contexto colonial y para los pueblos indígenas. La resolución A/RES/61/295, de 2007, reconoce la autodeterminación de éstos, pero entendida como “derecho a la autonomía o al autogobierno” (art. 4), y siempre con el límite de no violar la integridad territorial del Estado (art. 46.1).

La nueva literatura especializada ha ampliado el concepto de libre determinación a los territorios de un Estado que, contrariando los principios básicos del Derecho Internacional, no respeta los mecanismos democráticos, las identidades colectivas de sus pueblos o viola los derechos humanos. Este contexto justifica lo que Allen Buchanan llama la remedial secession, la secesión como remedio legítimo, lo que es coherente con el art. 51 de la Carta. Ninguno de estos tres casos (colonia, opresión o violación de derechos humanos) se cumplen en los casos de Quebec, Escocia o Cataluña, por lo que no serían titulares del derecho de autodeterminación reconocido en el Derecho Internacional Público. Así lo ha recordado el manifesto de la Asociación Española de Profesores de Derecho Internacional y Relaciones Internacionales (AEPDIRI), publicado el pasado 19 de septiembre.

En suma, el Derecho Internacional garantiza y reconoce la autodeterminación externa de los pueblos de los Estados y de los pueblos coloniales y oprimidos, y reconoce la autodeterminación interna de minorías y pueblos indígenas dentro de Estados que les respetan como tales. Sin embargo, este último concepto ha sido exageradamente usado en ocasiones para justificar la capacidad de un territorio para otorgarse el ordenamiento jurídico-político que quiera dentro de un Estado. Es un concepto ligado al principio democrático, a la idea de self-government, más que a la independencia, pero que tiene sus matices. En un Estado democrático lo limitan su integridad y el respeto al orden constitucional establecido, de manera que ningún territorio puede organizarse unilateralmente al margen de o contra la voluntad de aquél.

Dicho esto, el problema no desaparece si la población de un territorio, o una parte significativa del mismo, desea separarse del Estado del que forma parte, aunque no sea titular del derecho de autodeterminación. El dictamen canadiense, referido al caso del Quebec pero que puede servir doctrinalmente para casos análogos, establece que en primer lugar es necesario contrastar la voluntad manifesta de separación de dicha población, indicando que el mejor mecanismo es el del referéndum (párrafo 86). Sin embargo, aconseja su naturaleza pactada -autorizado por el Estado- para que goce de legitimidad interna e internacional, con una pregunta clara y una mayoría cualificada que no cuantifica (clear majority, p. 87), requisitos confirmados por la Comisión de Venecia posteriormente. En caso de resultado favorable, el dictamen propone una negociación entre el Estado y el territorio que se quiere separar para encauzar el problema no en una secesión automática (p. 91), sino en un proceso de reforma constitucional, de forma que todas las provincias participarían en lo que sería no solo la separación de un territorio sino, como consencuencia de ello, la nueva configuración jurídico-política del Estado (p. 88).

La Corte canadiense, pues, niega la opción del referéndum y la secesión unilaterales, pero señala al mismo tiempo que la naturaleza pactada del proceso obliga a ambas partes a negociar teniendo en cuenta el resultado de la misma en caso de que sea mayoritariamente favorable a la separación (p. 92). Por el contrario, admite la posibilidad de que minorías contrarias a la separación permanezcan en el Estado si así lo manifiestan mayoritariamente en la consulta (p. 96). Este principio supone que el reconocimiento de la pluralidad estatal puede extenderse a la del territorio en cuestión, lo que nos lleva a sugerir que la plurinacionalidad reclamada a España puede ser invocada también interiormente, de tal forma que si se reconoce a España como “Nación de naciones” por la constatación de diversos sentimientos colectivos de pertenencia, ello puede aplicarse internamente a País Vasco y Cataluña desde el momento en que en ambos territorios hay básicamente dos identidades nacionales compartidas o concurrentes, la propia y la española.

En suma, el hecho de que el Quebec no sea titular del derecho de autodeterminación reconocido en el DIP no significa que no pueda ejercerla de manera pactada con el Estado si una parte significativa de la población así lo reclama y lo manifiesta democráticamente, de acuerdo con los principios constitucionales.

En el recurrente debate sobre esta cuestión suele citarse también la Opinión Consultiva de la Corte Internacional de Justicia sobre el Kosovo, de 22 de julio de 2010. Sin embargo, la opinión de la Corte se refiere a la legalidad de una declaración de independencia -no a la independencia en sí- emitida por la Asamblea de un territorio administrado internacionalmente, no prevista en el mandato de NNUU y que se convoca expresamente para ello. Es decir, no era una separación kosovar de Serbia sino de la KFOR. La Corte no encontró ningún texto del DIP que prohibiera una circunstancia tan particular. Pero relacionar este caso con Cataluña y extraer de él que cualquier territorio tiene derecho a la independencia es deporte de alto riesgo, como ha recordado recientemente el propio presidente de Kosovo.

Por otra parte, diversos autores defienden la posibilidad de un referéndum en Cataluña dentro de los parámetros constitucionales. Concretamente, de carácter pactado y consultivo al amparo del artículo 92. Más allá de la controversia jurídica, el requisito necesario es la autorización del Congreso, y teniendo en cuenta la negativa de los principales partidos constitucionalistas, reiterada por el Gobierno tras la entrevista con el President de la Generalitat, no parece una opción verosímil. Dicho esto, considero un error estratégico del independentismo dirigirse a la vía unilateral tras el rechazo del Congreso de abril de 2014, en lugar de intentar consolidar, a medio plazo, una mayoría soberanista en Cataluña en torno al referéndum pactado y ganar aliados en el resto de España. Hubiera sido un camino más lento pero más efectivo que el del secesionsimo unilateral, más divisor en Cataluña y con escasas simpatías en el conjunto del Estado.

La opción del diálogo propuesta por el Gobierno de España, dentro de la Constitución y negando la autodeterminación de Cataluña, dividirá al independentismo y dará alas a las vías terceristas. Rechazado el referéndum, la opción que se plantea es la reforma estatutaria o una reforma constitucional que dé mejor encaje federal a territorios como Cataluña. Sin embargo, esta vía es igualmente improbable al no vislumbrarse el consenso necesario. La marcha languideciente de la comisión parlamentaria propuesta al efecto por el propio PSOE da cuenta de ello. Por la parte nacionalista, de la conformación de esa mayoría soberanista y de la presión que pueda ejercer, dependerá la suerte de la propuesta refrendataria, ahora muy improbable. En el reciente debate sobre la cumbre europea de junio, Pedro Sánchez planteó intentar llegar a acuerdos sobre un referéndum estatutario, ya que -entiende- podría generar más consenso que el de autodeterminación.

Así pues, sin referéndum pactado y sin reforma constitucional a la vista, Gobierno y Generalitat han iniciado una vía de diálogo en un contexto de soluciones difíciles.

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Daniel Guerra Sesma

Politólogo. Doctor en Ciencias Políticas y de la Administración (UNED). Profesor de Derecho Internacional Público de la Universidad de Sevilla. Autor de "Socialismo español y federalismo, 1873-1976" (KRK Ediciones y Fundación José Barreiro, Oviedo, 2013) . "El pensamiento territorial de la Segunda República Española" (Athenaika, Sevilla, 2016) y "El pensamiento territorial del siglo XIX español: 1812, 1869 y 1873" (Athenaica, Sevilla, 2018).

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